Trzy miejskie kontrole umów z MAIS GROUP. Dlaczego ich wyniki sformułowano w różny sposób?

Urząd Miasta Krakowa przeprowadził kontrole umów zawartych z MAIS GROUP przez Zarząd Infrastruktury Sportowej, Krakowski Holding Komunalny oraz spółkę Kraków Nowa Huta Przyszłości. We wszystkich przypadkach badano celowość zawarcia umów, sposób wyboru wykonawcy, ich realizację oraz rozliczenie. Porównanie opublikowanych dokumentów pokazuje jednak wyraźne różnice w zakresie i stanowczości końcowych ocen. Artykuł nie dotyczy oceny działalności wykonawcy, ale wyłącznie metodologii kontroli i sposobu sformułowania jej wyników.

Kontrole przeprowadzono w zbliżonym czasie i objęto nimi lata 2025–2026. Czynności w ZIS oraz w spółce Kraków Nowa Huta Przyszłości prowadzono od 24 czerwca do 9 lipca 2026 roku, natomiast w Krakowskim Holdingu Komunalnym do 10 lipca.

Bardzo podobnie określono także przedmiot kontroli. Badano celowość zawierania umów, sposób wyboru wykonawcy, wykonanie świadczeń oraz ich rozliczenie. Pomimo tego wystąpienie dotyczące ZIS zawiera bardziej rozbudowaną ocenę celowości i szczegółowe zalecenia, podczas gdy w raportach dotyczących spółek część oceny gospodarczej pozostawiono radom nadzorczym.

W ZIS kontrolerzy ocenili także zasadność powierzenia zadań na zewnątrz

W wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym Zarządu Infrastruktury Sportowej kontrolerzy nie ograniczyli się do analizy dokumentacji proceduralnej i finansowej. Zbadali również, czy przedstawione materiały wystarczająco uzasadniały powierzenie części zadań podmiotowi zewnętrznemu oraz czy zakres tych prac nie pokrywał się z obowiązkami komórek ZIS i Urzędu Miasta Krakowa.

W dokumencie zapisano, że:

„znaczna część czynności powierzonych wykonawcy odpowiadała zadaniom adekwatnych komórek organizacyjnych Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie”.

Kontrolerzy wskazali również na częściową zbieżność z zadaniami adekwatnych komórek UMK. Według wystąpienia przedstawione wyjaśnienia nie pozwoliły jednoznacznie wykazać, które czynności wykraczały poza zadania lub możliwości organizacyjne jednostki.

Ocenie poddano także sposób wykazania wartości dodanej niektórych informacji. Autorzy dokumentu stwierdzili, iż w analizowanych przypadkach nie wykazano, aby określone alerty stanowiły nowe źródło informacji dla jednostki. Wskazano przy tym przypadki dotyczące interpelacji radnych, o których ZIS został wcześniej poinformowany oficjalnym kanałem z UMK.

Są to ustalenia dotyczące uzasadnienia i udokumentowania decyzji podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę. Nie stanowią one samodzielnej oceny wykonawcy.

Stanowcza ocena dokumentacji ZIS

Wystąpienie dotyczące ZIS zawiera również kategoryczne uwagi odnoszące się do sposobu potwierdzania wykonania umów.

W odniesieniu do protokołów zdawczo-odbiorczych zapisano, że:

„mają charakter wyłącznie formalny”.

Według kontrolerów dokumenty te nie zawierały informacji pozwalających na szczegółową weryfikację zakresu wykonanych świadczeń ani powiązanie go z poniesionym nakładem pracy. Raporty z wykonanych usług nie zostały natomiast przewidziane w umowach jako przyjęty sposób dokumentowania i rozliczania świadczeń oraz nie zostały potwierdzone przez strony. Autorzy wystąpienia uznali, iż ograniczało to ich wartość dowodową.

W konsekwencji wobec ZIS sformułowano dziesięć zaleceń pokontrolnych, które mają być realizowane „od zaraz”.

W KHK również wskazano problemy proceduralne i dokumentacyjne

Raport dotyczący Krakowskiego Holdingu Komunalnego zawiera szereg uwag, jednak jego końcowa ocena została sformułowana w sposób łagodniejszy.

Przy pierwszym zamówieniu jedna z propozycji cenowych, mimo jej złożenia w terminie, nie została rozpatrzona z powodu wewnętrznego obiegu informacji w spółce. Kontrolerzy wyraźnie zaznaczyli, iż okoliczność ta:

„nie pozostaje w związku ze sposobem działania wykonawcy, który złożył propozycję cenową w wyznaczonym terminie”.

W raporcie wskazano ponadto, iż zapytanie ofertowe miało ogólny charakter i nie określało szczegółowego zakresu czynności, oczekiwanych rezultatów ani zasad wyboru. Uzasadnienie zastosowania zamówienia bezpośredniego nie zawierało analizy rynku, nie wskazywało jednoznacznie podstawy wyboru wykonawcy i nie odnosiło się szczegółowo do możliwości przeprowadzenia procedury konkurencyjnej.

W drugim postępowaniu informację o złożonych ofertach przekazano Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych siedem dni po terminie wynikającym z art. 81 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Raport wskazuje również, iż sposób anonimizacji części dokumentacji uniemożliwiał pełną weryfikację niektórych oświadczeń osób uczestniczących w postępowaniu.

Ograniczona możliwość weryfikacji konkretnych rezultatów w KHK

Miesięczne raporty przedstawione w KHK miały charakter zbiorczy i nie odnosiły się do konkretnych dokumentów, opracowań ani innych rezultatów.

Kontrolerzy zapisali, iż taki sposób dokumentowania:

„uniemożliwiał Kontrolującym weryfikację wykonanych produktów dostarczonych przez Wykonawcę”.

Dodatkowe zestawienie rezultatów prac przekazano 6 lipca 2026 roku, a więc w czasie kontroli. Na jego podstawie kontrolerzy uznali, iż można wnioskować o rodzajowej zgodności wykonywanych czynności z zakresem zawartych umów.

Końcowo w raporcie stwierdzono brak istotnych nieprawidłowości, a ocenę biznesowej i gospodarczej zasadności umów pozostawiono Radzie Nadzorczej KHK.

W KNHP kontrola wskazała na niespójności dokumentacji

W raporcie dotyczącym spółki Kraków Nowa Huta Przyszłości stwierdzono, iż dokumentacja nie zawierała materiałów pozwalających odtworzyć sposób oszacowania wartości zamówienia. Choć w protokole wskazano, iż wykorzystano oferty dostępne w internecie, nie przedstawiono ich zestawienia ani wydruków.

Kontrolerzy opisali także niespójność pomiędzy opisem przedmiotu zamówienia a wzorem umowy. W ich ocenie rozbieżności nie ograniczały się do odmiennego poziomu szczegółowości, ale dotyczyły również zakresu świadczeń. Jak zapisano, powodowało to:

„brak jednoznaczności co do faktycznego przedmiotu zamówienia stanowiącego podstawę kalkulacji ceny ofertowej”.

Kontrolującym nie udostępniono także części dokumentów dotyczących spełniania warunków udziału w postępowaniu. Raport wskazuje, iż brak dostępu do tych materiałów:

„uniemożliwia weryfikację schematy oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wykonawcę”.

Jest to stwierdzenie dotyczące możliwości przeprowadzenia pełnej kontroli dokumentacji zamawiającego, a nie ocena działalności wykonawcy.

W KNHP ocenę oparto częściowo na wykazach rezultatów

Miesięczne raporty w KNHP zawierały zestawienia czynności, ale nie obejmowały treści dokumentów i opracowań wskazywanych jako rezultaty prac. Dodatkowe wykazy przekazano 6 lipca 2026 roku.

Na ich podstawie kontrolerzy zapisali, że:

„można wnioskować, iż Wykonawca realizował czynności odpowiadające rodzajowo zakresowi usług określonemu w zawartej umowie”.

Również ten raport kończy się stwierdzeniem, iż nie stwierdzono istotnych nieprawidłowości. Ocenę biznesowej i gospodarczej zasadności decyzji zarządu pozostawiono radzie nadzorczej.

Podobne ograniczenia dokumentacyjne, odmienne wnioski

Najważniejsze pytanie wynikające z porównania dokumentów dotyczy spójności standardu zastosowanego przez kontrolerów.

W ZIS ograniczenia w dokumentowaniu i odbiorze świadczeń doprowadziły do jednoznacznych ocen oraz szczegółowych zaleceń. W spółkach również wskazywano na trudności z weryfikacją konkretnych rezultatów, niepełny dostęp do części materiałów i problemy z odtworzeniem poszczególnych etapów postępowań. Końcowe wnioski były jednak znacznie bardziej powściągliwe.

Opisane różnice nie dotyczą oceny działalności wykonawcy. Dotyczą wyłącznie tego, jak kontrolerzy ocenili działania i dokumentację miejskich podmiotów oraz jakie konsekwencje wyprowadzili z własnych ustaleń.

Powstaje zatem pytanie, dlaczego przy bardzo zbliżonym przedmiocie kontroli wobec ZIS przeprowadzono i zakończono ocenę celowości, wartości dodanej oraz możliwości wykorzystania własnych zasobów, podczas gdy w przypadku spółek zasadniczą część oceny gospodarczej przekazano ich radom nadzorczym.

Odmienny status prawny nie rozstrzyga problemu

ZIS jest miejską jednostką organizacyjną, natomiast KHK i KNHP są spółkami akcyjnymi. Zgodnie z art. 382 Kodeksu spółek handlowych rady nadzorcze sprawują stały nadzór nad działalnością spółek.

Różnica prawna może uzasadniać skierowanie do rad nadzorczych określonych oczekiwań i zaleceń. Nie tłumaczy jednak w pełni, dlaczego kontrola, której zakres obejmował wprost celowość zawierania umów, nie zakończyła się własną oceną tego zagadnienia w przypadku obu spółek.

Samo stwierdzenie związku usług z działalnością podmiotu nie pozostało pełną oceną celowości gospodarczej. Wymaga ona także zbadania potrzeby zlecenia zewnętrznego, dostępności własnych zasobów, sposobu wykorzystania rezultatów i adekwatności poniesionych kosztów.

Rady nadzorcze w wyjątkowo trudnym położeniu

Po opublikowaniu wystąpienia pokontrolnego dotyczącego ZIS rady nadzorcze KHK i KNHP znalazły się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Dokument odnoszący się do ZIS jest jednoznaczny i kategoryczny w swoich ocenach. Wyznacza rygorystyczny standard badania celowości, dokumentowania świadczeń, wartości dodanej i ewentualnego pokrywania się zadań.

Rady nadzorcze nie dysponują jednak własnym, stałym aparatem kontrolnym porównywalnym z Centrum Audytu i Kontroli Analitycznej UMK. Mają prawo żądać dokumentów i wyjaśnień, badać dokumentację, delegować członków rady do określonych czynności oraz korzystać z doradców. Pogłębiona analiza postępowań, rozliczeń i ekonomicznej zasadności umów wymagać będzie pomocy zewnętrznych audytorów albo wyspecjalizowanych firm zajmujących się kontrolą biznesu.

Przeniesienie na rady obowiązku dokonania oceny, której nie zakończyli kontrolerzy a mieli to w zakresach kontroli, może więc oznaczać dodatkowe koszty po stronie spółek. Wybór doradcy, analiza obszernej dokumentacji i przygotowanie końcowych stanowisk będą również wymagały czasu.

Rady nadzorcze nie odpowiadają automatycznie za każdą decyzję podjętą przez zarządy. Są jednak zobowiązane do realnego wykonywania stałego nadzoru. Po oficjalnym otrzymaniu raportów i wskazaniu obszarów wymagających oceny nie powinny ograniczać się do biernego przyjęcia wyjaśnień.

Nie oznacza to, iż obecne ustalenia przesądzają o odpowiedzialności członków rad. Do jej przypisania konieczne byłoby wykazanie konkretnego, zawinionego działania lub zaniechania, szkody oraz związku przyczynowego. Rady powinny jednak przeprowadzić ocenę w sposób rzeczywisty, rzetelny i możliwy do późniejszego udokumentowania.

Jeżeli zdecydują się na skorzystanie z usług zewnętrznych specjalistów, końcowe wyniki mogą zostać przedstawione już w trakcie kampanii wyborczej w Krakowie. Wówczas różnice pomiędzy ocenami miejskich kontrolerów, koszty dodatkowych analiz i sposób sprawowania nadzoru nad spółkami mogą stać się istotnym elementem debaty publicznej.

Zakres kontroli i badane zagadnienia były bardzo zbliżone. Wystąpienie dotyczące ZIS zawiera jednak jednoznaczne oceny oraz szczegółowe zalecenia, podczas gdy w przypadku spółek najważniejszą część oceny gospodarczej powierzono radom nadzorczym. Po publikacji kategorycznego dokumentu dotyczącego ZIS rady będą musiały zastosować porównywalnie wymagający standard badania, mimo iż nie dysponują aparatem kontrolnym urzędu i mogą być zmuszone do zlecenia kolejnych, odpłatnych analiz.

Grzegorz Górski