Co z efektem środowiskowym nowej ustawy o ROP?

zero-waste.pl 1 tydzień temu

Wiemy już, iż Polski system nie spełnia kluczowych wytycznych Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta, takich jak pełna odpowiedzialność finansowa producentów za odpady opakowaniowe czy zasada „zanieczyszczający płaci”. Nowy projekt ustawy (UC100), który ma niwelować te niedociągnięcia, utknął na etapie analizy uwag z prowadzonych konsultacji publicznych. Zastanówmy się jednak, czy proponowane rozwiązania rzeczywiście są wystarczające.

Jak w tej chwili działa w Polsce system ROP i dlaczego nie spełnia on podstawowych wymagań UE wynikających z art. 8a ustawy tłumaczyliśmy w artykule „Czy Polska ma wdrożony system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta?” Teraz przyjrzyjmy się bliżej projektowi ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, wprowadzających konieczne zmiany w sposobie funkcjonowania systemu ROP.

Projekt ustawy wprowadzającej rozwiązania artykułu 8a

Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100), przygotowywany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, ma być ustawą, która wdroży art. 8a dyrektywy ramowej do polskiego prawa. Pierwsza wersja UC100 została opublikowana 13 sierpnia 2025 r., a kolejna, poprawiona, trafiła do konsultacji w marcu 2026 r. Architektura, którą proponuje ministerstwo, jest fundamentalnie inna od obecnej.

Po pierwsze: wprowadzona zostanie stała opłata opakowaniowa.

W miejsce dzisiejszej opłaty produktowej (płaconej tylko wtedy, gdy producent nie udokumentuje wystarczającego poziomu recyklingu) i rynkowej stawki dla organizacji odzysku, wprowadzona zostaje jedna stała opłata opakowaniowa, płacona przez każdego producenta za każdy kilogram opakowań wprowadzonych na rynek, ustalana administracyjnie rozporządzeniem ministra [2].

Po drugie: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) będzie centralnym administratorem środków pozyskanych z opłaty opakowaniowej

Środki z opłaty opakowaniowej mają trafiać do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), który ma pełnić funkcję centralnego administratora systemu, w praktyce przejmując rolę, którą dziś odgrywają prywatne organizacje odzysku opakowań. NFOŚiGW ma następnie rozdzielać zebrane środki między gminy (na dofinansowanie selektywnej zbiórki) oraz innych uczestników systemu – sortownie i recyklerów [1].

Po trzecie: Organizacje odzysku mają zostać zlikwidowane

W wersji projektu, która trafiła do wykazu prac Rady Ministrów, zapisano otwarcie, iż organizacje odzysku mają zostać zlikwidowane, a ich rolę przejmuje NFOŚiGW. Producenci przez cały czas będą mogli realizować obowiązki samodzielnie, ale wymagane będzie uzyskanie odpowiedniego zezwolenia wydawanego przez Ministra Klimatu i Środowiska.

Dotychczasowy mechanizm opierający się o handel Dokumentami Potwierdzającymi Recykling (DPR/EDPR), który opisaliśmy w pierwszym artykule (tutaj) ma zostać zastąpiony nowymi instrumentami sprawozdawczymi, a Baza Danych o Odpadach (BDO) ma zostać odpowiednio dostosowana już od 2028 r.

Po czwarte: Najważniejsza zmiana – Ustalanie wysokości stawek opakowaniowych

Wysokość stawek opłaty opakowaniowej ma być ustalana w drodze rozporządzenia ministra na podstawie kalkulacji przygotowywanych przez Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy (IOŚ-PIB), który ma działać jako jednostka analityczna obliczająca rzeczywiste koszty funkcjonowania systemu. Nad całością ma czuwać Rada ROP, która ma pełnić rolę ciała dialogu między administracją, producentami, samorządami i branżą odpadową.

Co dadzą nam te zmiany?

Z perspektywy skali finansowej jest to zmiana o ogromnym znaczeniu. Szacowane wpływy z opłaty opakowaniowej mają wzrosnąć z ok. 513 mln zł w 2027 r., przez 1,26 mld zł w 2028 r., do ok. 5 mld zł rocznie po pełnym wdrożeniu w 2029 r.
Według szacunków przywoływanych w mediach branżowych opłata opakowaniowa może oznaczać ponad siedmiokrotny wzrost kosztów względem dzisiejszych wydatków przedsiębiorców na realizację obowiązku ROP [3]. Branża musi się jednak liczyć z tym, iż będzie musiała pokryć wszystkie koszty związane z cyklem życia wprowadzanych opakowań, jak również koszty systemu raportowania oraz koszty kontroli i nadzoru – niezależnie od tego, jaki model ROP zostanie ostatecznie zaproponowany przez Ministerstwo.

Projekt UC100 – czy to dobry kierunek?

Projekt UC100 robi kilka rzeczy dobrze. Przede wszystkim przenosi realny ciężar finansowy na producentów, co jest zgodne z duchem zasady „zanieczyszczający płaci”. Wątpliwości budzi jednak architektura instytucjonalna.

Pierwszy problem to brak niezależnego nadzoru. Art. 8a dyrektywy mówi, iż jeżeli na rynku działa wiele organizacji realizujących ROP, państwo musi wyznaczyć niezależny organ nadzoru, który zapobiega konfliktom interesów. UC100 tworzy jeden podmiot publiczny (NFOŚiGW), który jednocześnie zbiera pieniądze, rozdziela je i jest nadzorowany przez ministra, który ustala dla niego stawki. To jest formalne obejście wymogu niezależnego nadzoru, a nie jego spełnienie. Nie istnieje tu żaden zewnętrzny, niezależny arbiter weryfikujący, czy środki pozyskane od producentów są wydawane efektywnie.

Drugi problem to brak zasady kosztu netto. Art. 8a ust. 4 wymaga, by opłaty pokrywały rzeczywiste koszty systemu, pomniejszone o przychody ze sprzedaży surowców wtórnych i były kalkulowane przejrzyście. UC100 proponuje stawki ryczałtowe, ustalane rozporządzeniem ministra dla całych kategorii materiałowych. Taka stawka nie jest powiązana z faktycznym kosztem zagospodarowania konkretnego odpadu ani z tym, za ile dany surowiec wtórny da się sprzedać. To jest różnica między podatkiem a opłatą systemową, a dyrektywa wymaga drugiego.

Trzeci problem to różnicowanie stawek według materiału, nie według cech konkretnego opakowania. Opakowanie monomateriałowe (łatwe do recyklingu), i opakowanie wielowarstwowe (praktycznie nierecyklingowalne) z tego samego materiału bazowego płacą tę samą stawkę. Jest to sprzeczne z logiką ekomodulacji wymaganej przez art. 8a dyrektywy i jeszcze bardziej dosłownie przez rozporządzenie PPWR, które wprost wiąże opłaty z klasami recyklowalności.

Gdzie w tym wszystkim jest odpowiedzialność za efekt środowiskowy?

Czwarty, najpoważniejszy naszym zdaniem problem to, brak odpowiedzialności za wyniki środowiskowe. W projekcie UC100 producent płaci opłatę do NFOŚiGW. NFOŚiGW rozdziela środki do gmin i innych uczestników systemu. Gminy zbierają odpady, a sortownie i recyklerzy je przetwarzają. Ale żaden z tych podmiotów nie jest formalnie rozliczany z tego, czy w efekcie poziomy recyklingu opakowań rzeczywiście wzrosły.

NFOŚiGW jest jedynie administratorem przepływów finansowych, a nie podmiotem odpowiedzialnym za cel środowiskowy. W rezultacie taki system jaki proponuje UC100 może skutecznie przenieść środki pozyskane od producentów z tytułu opłaty opakowaniowej do gmin i jednocześnie nie zmienić tego ile opakowań faktycznie trafia do recyklingu.

Całkowicie rynkowy model ROP również nie jest dobrym rozwiązaniem. Przykłady z niektórych państw europejskich pokazują, iż stworzenie mechanizmu ROP jako całkowicie rynkowego z wieloma organizacjami ROP bez silnej kontroli ze strony regulatora wcale nie funkcjonuje lepiej niż model proponowany przez UC100. Problem leży w tym, co się dzieje, gdy podmioty rynkowe konkurują o klientów (producentów) bez silnego, niezależnego nadzoru nad poziomem stawek.

Taki mechanizm jest prosty i znamy go także z tego jak działa system ROP w tej chwili w Polsce. Organizacja odzysku, chcąc przyciągnąć producentów, konkuruje ceną, oferując niższą opłatę za przejęcie obowiązku ROP. Niższa opłata od producenta oznacza mniej środków na zakup DPR, czyli mniejszy nacisk na faktyczne finansowanie zbiórki, transportu, sortowania i recyklingu. Nie jest to zatem tylko polska specyfika, ale rezultat nieodpowiedniej architektury instytucjonalnej. W krajach UE, gdzie wiele organizacji PRO (ang. Producer Responsibility Organisation) konkuruje o producentów, a nadzór regulatora nad poziomem i kalkulacją stawek jest słaby lub nieprecyzyjny, obserwuje się podobny mechanizm „wyścigu na dno”.

Z powyższego nasuwa się jasny wniosek: Potrzebujemy modelu, w którym organizacje ROP konkurują o producentów, ale pod nadzorem niezależnego podmiotu, który koordynuje system jako całość i pilnuje, aby konkurencja cenowa nie schodziła poniżej poziomu, który pozwala systemowi się utrzymać. Taki model od 2025 roku funkcjonuje w Danii.

Źródła

1. Gov.pl / Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) – droga do zmniejszenia ilości odpadów – https://www.gov.pl/web/klimat/projekt-ustawy-o-opakowaniach-i-odpadach-opakowaniowych-uc100–droga-do-zmniejszenia-ilosci-odpadow
2. Prawo.pl, Opłata za opakowania jednak do NFOŚiGW, organizacje odzysku do likwidacji – https://www.prawo.pl/biznes/ustawa-o-opakowaniach-nowe-zalozenia-projektu,533264.html
3. dlahandlu.pl, Miliardowe obciążenia i ryzyko upadłości firm. Branża krytykuje nową ustawę – https://www.dlahandlu.pl/detal-hurt/miliardowe-obciazenia-i-ryzyko-upadlosci-firm-branza-krytykuje-nowa-ustawe,163805.html